川報川評聲自遠蜀思蜀議建新言
——基于生態(tài)環(huán)境條件剛性約束的視角
理論縱深
2016年4月，經(jīng)國務院批準正式發(fā)布了《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》，提出成都要以建設(shè)國家中心城市為目標。剛剛召開的省委經(jīng)濟工作會議，明確提出全力支持成都建設(shè)國家中心城市，帶動全省各區(qū)域協(xié)同發(fā)展、加快發(fā)展。
成都將以什么樣的姿態(tài)跑進國家中心城市？2016年12月，成都生了一場“大病”，經(jīng)歷了一次嚴酷的天氣考驗，據(jù)氣象部門統(tǒng)計，12月成都有24天以上為中度或重度霧霾天氣。這是大自然發(fā)出的一次警告，也是成都必須面對的考題。縱觀人類建城史，從無序到有序，一次次的失敗，一次次的探索，人們認識到科學建設(shè)、綠色發(fā)展才是新型城市建設(shè)發(fā)展的王道。但是，許多城市過去以“攤大餅”的方式發(fā)展，對產(chǎn)業(yè)層次、城市空間和資源有序利用均缺乏系統(tǒng)性設(shè)計，導致不少城市滑入發(fā)展“黑洞”，資源從豐沛到緊張甚至枯竭，生態(tài)環(huán)境從優(yōu)良到污染。當基本生存環(huán)境條件被逆轉(zhuǎn)，人們只能用腳投票，選擇逃離原來生活的城市。
成都建設(shè)國家中心城市需要為“天府之國”賦予新內(nèi)涵，也需要根據(jù)自身資源稟賦做出最好的發(fā)展方略，避免由于頂層設(shè)計不理想，規(guī)劃建設(shè)不到位，超前謀劃不周密，落入國內(nèi)外一些中心城市發(fā)展的窠臼，非但發(fā)揮不了應有的作用，且有可能毀掉“天府之國”的生態(tài)本底和傳世美譽。成都要在更高層次謀劃國家中心城市建設(shè)，通俗地講，成都的天空能夠容納多少飛機飛翔，成都的道路能夠允許多少機動車行駛，成都的區(qū)域里能夠滿足多少人口的生息繁衍，以及如何重構(gòu)以成都為中心的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，如何一盤棋地調(diào)適成都大區(qū)域的經(jīng)濟社會巨型系統(tǒng)，等等。西方有一句名言，未必所有的決策都有科學依據(jù)，但有科學依據(jù)的地方，做決策就一定不能違背。基于環(huán)境條件剛性約束的視角，筆者特提出成都建設(shè)國家中心城市的一些思考。
□湯繼強
中心城市的內(nèi)涵和劃分方式
根據(jù)國內(nèi)外學者對中心城市的定義，中心城市通常指在一組相互接近、聯(lián)系密切、不同規(guī)模的城鎮(zhèn)群體中，一個或幾個規(guī)模最大或位置適中的城市，它們在經(jīng)濟、社會、文化等方面發(fā)揮主導作用。國外學者使用世界城市或全球城市來描述紐約、倫敦、東京等少數(shù)發(fā)達國家的大城市。德國學者瓦爾特·克里斯塔勒認為中心城市是處于某區(qū)域內(nèi)中心地帶、為周圍區(qū)域提供商品及服務的城市。英國城市規(guī)劃專家彼得·霍爾則界定了世界城市的含義，即能夠在世界范圍產(chǎn)生重要影響的國際一流城市，是政治、經(jīng)濟、人才、信息、商品、文化的聚集區(qū)和發(fā)散地。美國經(jīng)濟學家弗里德曼將30個世界城市依據(jù)金融中心、跨國公司總部、國際組織等指標分為四等：全球金融中心、跨國聯(lián)系中心、重要國家級中心、次國家級或區(qū)域性中心。
國家“十三五”規(guī)劃建議指出，“要發(fā)展一批中心城市，強化區(qū)域服務功能”。最近，相關(guān)部門在此基礎(chǔ)上又進一步明確，北京、上海、廣州、深圳將建設(shè)世界城市，天津、重慶、成都等11個城市將建設(shè)國家中心城市。
中心城市層級的劃分，一是從人口規(guī)模的集聚效應進行垂直劃分，人口規(guī)模巨大的城市稱為“巨型城市”，是中心城市的最高級；二是從城市功能和城市作用進行水平劃分，對世界經(jīng)濟具有重要性和對全球化過程具有重要作用的城市稱為“世界城市”或“全球城市”，是中心城市的最高級。
從生態(tài)環(huán)境視角
看成都發(fā)展
國家中心城市是國家賦予一座城市的發(fā)展使命，體現(xiàn)的是國家的戰(zhàn)略布局。在我國西部地區(qū)建設(shè)國家中心城市，不僅要體現(xiàn)經(jīng)濟上的帶動輻射作用，更是肩負著長江上游和黃河上游生態(tài)修復的重擔，要承擔起建設(shè)綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展城市的示范作用，以及城市修復和生態(tài)修復試點的樣板作用。就成都而言，成都位于長江上游生態(tài)區(qū)，距離三江源頭、冰川、高山草甸、濕地等國家重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護區(qū)只有數(shù)百公里的距離，成都的生態(tài)遭到破壞將極大威脅我國的生態(tài)安全和環(huán)境調(diào)節(jié)功能。西方對生態(tài)問題有一個黑洞理論，即當一個地區(qū)的生態(tài)破壞到一個臨界點時，這個地區(qū)的生態(tài)環(huán)境將持續(xù)加速惡化，進入“黑洞”之中，并不可逆轉(zhuǎn)，從而導致這片區(qū)域的衰亡。一直以來，美國、日本、德國等發(fā)達經(jīng)濟體都非常注重“生物區(qū)域圈”的保護，即不管經(jīng)濟和城鎮(zhèn)如何發(fā)展，該地區(qū)的生態(tài)規(guī)模、生態(tài)質(zhì)量及在該地區(qū)的其他生物都會保持相同狀態(tài)。從生態(tài)視角分析，當前成都的發(fā)展存在以下幾方面的短板：
河橋名滿城，今日或缺水。成都以河、橋命名的街道、地名很多，表明昔日成都河道縱橫、水量豐沛。由于城市化加速，成都現(xiàn)有近1500萬人口，用水量激增，再加工業(yè)、農(nóng)業(yè)迅速發(fā)展等多種因素疊加，導致了成都水資源形勢日益嚴峻。資料顯示，成都平原每平方公里有1.22公里的河流。由于缺乏活水，河流自凈能力缺失，一些自然河流消亡了，另一些自然河流則成為生產(chǎn)、生活廢水的下水道和雨季時節(jié)的溢洪道。如今，成都已是全國400個缺水城市之一，去年人均水資源僅660多立方米，不足世界人均的10%。成都每年季節(jié)性缺水已經(jīng)達到3個月，如果再加上新區(qū)、新城區(qū)建設(shè)所需，成都水資源環(huán)境不容樂觀。在水資源超載的情況下，無法繞過的問題是城市人口增長、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與水資源承載量的平衡。
空氣變化與交通狀況。2016年3月，北京大學統(tǒng)計科學中心發(fā)布了《中國五城市空氣污染狀況之統(tǒng)計學分析》，報告稱，目前成都的污染平均持續(xù)時間達到92.4小時，一些空氣污染指標甚至超過北京。2015年，成都雙流國際機場旅客吞吐量突破4200萬人次，國際（地區(qū)）航線達85條。而目前在建的成都天府國際機場建成后，將新增6條跑道，飛行區(qū)等級達到4F級，最終滿足年吞吐量9000萬人次，飛機年均起降約70萬架次。可以參照的是北京首都機場2015年旅客吞吐量達到8994萬人次。首都機場設(shè)計能力是年吞吐量8262萬人次，高峰小時航班起降為88架次。但目前，首都機場已經(jīng)飽和運營，每天6時至24時的航班時刻已經(jīng)排滿，經(jīng)常向天津和石家莊機場疏解航班。飛機對大氣污染的問題也不容小覷。根據(jù)德國不萊梅大學環(huán)境物理所科學家的研究，一架可乘載600人的波音747行駛530公里所排放的二氧化碳量，相當于336輛排量1.8L汽車行駛相同距離的排放量。研究顯示，由于受地理條件限制，成都霧霾的擴散條件不如北京。所以，成都在進行國家中心城市建設(shè)的頂層設(shè)計時，必須綜合考慮當前成都的交通容量和環(huán)境容量，采取有針對性的對策措施。
生態(tài)資源與經(jīng)濟發(fā)展。成都是西部內(nèi)陸地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平最高的城市之一，2016年成都市地區(qū)生產(chǎn)總值預計將超過1.18萬億元，是全國10個超萬億元的城市之一。成都已形成電子信息、汽車機械、航空航天、軌道交通、石油化工、光電光伏、生物醫(yī)藥等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，是全球重要的電子信息產(chǎn)業(yè)基地、國家新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)基地和國家新能源、新材料產(chǎn)業(yè)基地；成、德、綿、眉、樂、雅一帶都是四川省經(jīng)濟最發(fā)達的區(qū)域。但從成都平原的地理條件看，由于四面環(huán)山，且靜穩(wěn)天氣較多，空氣污染擴散條件不占優(yōu)勢；加之成都平原土壤肥沃，是中國重要的糧食生產(chǎn)基地，不適宜發(fā)展高排放、高污染的產(chǎn)業(yè)。從成都最近的霧霾構(gòu)成來看，汽車尾氣排放、建筑揚塵和工業(yè)排放這三大因素影響最顯著；從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，目前還存在排放不達標，廢氣、廢渣循環(huán)處理不到位的化工、裝備制造和材料制造企業(yè)，而這些企業(yè)在很多地方都還是當?shù)刂匾闹鲗Мa(chǎn)業(yè)。因此，穩(wěn)增長、保就業(yè)和生態(tài)環(huán)境治理就形成了一對矛盾體。這也說明，在生態(tài)資源和環(huán)境容量越來越有限的情況下，成都必須帶動整個成都平原地區(qū)加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的步伐，提高產(chǎn)業(yè)層次和產(chǎn)出水平，加強生態(tài)治理和環(huán)境修復，盡可能做到經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)增長與生態(tài)環(huán)境的有機協(xié)調(diào)與平衡。
城市水準與歷史文化。歷史上，眾多文人墨客因成都的優(yōu)美環(huán)境留下了美麗詩句，如杜甫的“曉看紅濕處，花重錦官城”、“窗含西嶺千秋雪、門泊東吳萬里船”等，所描述的是美麗成都曾經(jīng)的生態(tài)，也顯示出成都曾經(jīng)是環(huán)境優(yōu)美且經(jīng)濟高度繁榮的城市。但從現(xiàn)在成都的生態(tài)指標看，成都人均綠地占有面積約為13平方米，低于世界人均綠地占有面積的19平方米。波蘭華沙的人均綠地占有面積為77平方米，華沙的法律規(guī)定，任何一個新建單位必須有50%以上面積作為綠化用地，且綠化必須和建房同時完工。從成都歷史文化和城市風貌發(fā)展水平看，成都城區(qū)除寬窄巷子、錦里、太古里、文殊坊、琴臺路、金沙、草堂等少部分街區(qū)建筑風格較有歷史底蘊外，其他區(qū)域的建設(shè)尚缺少歷史文化元素的挖掘和植入，生態(tài)功能也不夠顯著。很多地方的開發(fā)都是千篇一律的房地產(chǎn)項目，未能充分體現(xiàn)成都這個有著4000多年歷史、2000多年建城史的古城的文化底蘊，從整體城市景觀風貌上看，與古人筆下的成都距離明顯。
中心城市建設(shè)約束與突破
推動工業(yè)文明與生態(tài)文明良性互動、融合發(fā)展是特大中心城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本方向，也是成都建設(shè)國家中心城市的內(nèi)在要求。在建設(shè)國家中心城市過程中，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需求，應明確成都生產(chǎn)、生活和生態(tài)三大空間格局，逐步形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的全域空間開發(fā)格局。
走出圈層思維，獨立成市，條、塊、鏈規(guī)劃，拒絕攤大餅，立體交通溝聯(lián)，將大成都打造成一個極富生命循環(huán)能力的有機體。隨著城市化的推進，攤大餅、圈層化和條塊分割的城市規(guī)劃，給城市帶來的負效應日益凸顯，交通擁堵、睡城、空城等“城市病”泛濫，皆因傳統(tǒng)機械條塊化城市規(guī)劃所導致。單一的規(guī)劃思維，扼殺了城市的多樣性，使人們不得不在功能單一卻又在不同位置的生活區(qū)、產(chǎn)業(yè)區(qū)、商務區(qū)之間來回奔波，浪費了大量的交通資源和勞動資源，這樣的城市，很難讓人覺得宜居美好。高水平的國家中心城市應呈現(xiàn)出以下幾方面特點：交通便捷、智能通達；生活方便，生態(tài)和美；宜業(yè)宜居、形文兼具，高品質(zhì)、高顏值等。因此，在城市規(guī)劃時，要圍繞城市核心區(qū)，打造獨立為城、功能齊全、生態(tài)平衡的小型城鎮(zhèn)單元，通過條塊鏈將這些各自獨立的小單元城鎮(zhèn)溝聯(lián)，通過構(gòu)建地鐵、輕軌、多層次公交等立體式交通將這些城鎮(zhèn)鏈接。各單元小城鎮(zhèn)既內(nèi)涵生產(chǎn)功能，又具備生活服務、休閑、科技、文化功能，彼此獨立且宜業(yè)宜居，這樣大成都就在空間上成為了一個極富生命循環(huán)能力的有機體。
打破行政區(qū)劃限制，跳出成都市域，在更廣范圍內(nèi)，站在成都平原、四川全省乃至西部的視野，統(tǒng)籌規(guī)劃生態(tài)環(huán)境的保護與改善。成都的天空與四川以及更廣的范圍是相通的，要做好成、德、綿、樂、雅一體經(jīng)濟帶以及成德同城化的工作。通過加強高層統(tǒng)籌，構(gòu)建以成都市為主，周邊區(qū)域市州參與的成都中心城市建設(shè)協(xié)調(diào)機構(gòu)，加強互利互惠的互動合作。要加強成都平原城市群之間的區(qū)域聯(lián)動，進行生態(tài)功能修復和環(huán)境治理，打破行政區(qū)域劃分對環(huán)保的阻礙。成都的環(huán)境治理僅僅依靠成都無法完全解決，需通過四川省解決城際環(huán)保聯(lián)動的問題，由省上對成都周邊各市州給出一致的環(huán)保紅線、生態(tài)紅線、生態(tài)標準，省人大要協(xié)調(diào)各市州人大進行嚴格的環(huán)保立法。同時，生態(tài)建設(shè)應納入執(zhí)政者政治考核的重要指標。
重新調(diào)整現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)布局，統(tǒng)籌成都市域內(nèi)外的產(chǎn)業(yè)分布，按照環(huán)境容量和資源條件，科學有序發(fā)展三次產(chǎn)業(yè)。國家中心城市作為區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展龍頭和指向標，要積極推進屬地區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的集群發(fā)展，充分發(fā)揮國家中心城市的輻射帶動功能，以產(chǎn)業(yè)鏈和供應鏈為紐帶，合理布局區(qū)域產(chǎn)業(yè)基地，整體提升區(qū)域發(fā)展水平。當前，我國正在積極推進“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶建設(shè)。在“一帶一路”戰(zhàn)略中，成都處于絲綢之路經(jīng)濟帶、南方絲綢之路和海上絲綢之路的重疊覆蓋區(qū)域，是連接“一帶一路”的樞紐與咽喉，是國家向西開放的重要支撐。因此成都要繼續(xù)加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是立體交通、現(xiàn)代軌道交通和智慧交通體系的建設(shè)，提升要素流通效率，打通資源流動的重要關(guān)節(jié)。成都要加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系和綠色產(chǎn)業(yè)體系，發(fā)展電子信息、新能源汽車等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和軌道交通、航空航天、生物醫(yī)藥、智能制造等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化和調(diào)整現(xiàn)有的城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進一步提升城市經(jīng)濟綜合實力。
沖破傳統(tǒng)思維禁錮，站在更高層次，統(tǒng)籌歷史文化資源，將成都市域內(nèi)外的歷史文化資源，以“聯(lián)盟+公司”的方式對社會和市場開放。城市實力靠經(jīng)濟，城市品位靠文化。成都國家中心城市的建設(shè)需要成都增強自身文化的自覺和自信，依托傳統(tǒng)歷史文化資源，以產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟+公司的方式整合全球優(yōu)秀文化創(chuàng)意資源和理念，加快優(yōu)化、推進一批高水準博物館、圖書館、劇場、文化街區(qū)的建設(shè)；培養(yǎng)一大批文化創(chuàng)意人才，加大有質(zhì)量、高水平文化產(chǎn)品的供給，打造城市文化品牌，建設(shè)世界文明交融和多元文化的交流中心、加快世界文化名城的建設(shè)，提升和打造與國家中心城市相適應、相匹配的文化軟實力。未來成都的城市街區(qū)和建筑打造，將在規(guī)劃建設(shè)中融入古蜀文化、水利文化、絲路文化、三國文化等傳統(tǒng)元素，讓市民“記得住鄉(xiāng)愁”。以市場化方式將三星堆、金沙、草堂、武侯祠、三蘇祠、峨眉、青城山等有機鏈接，以聯(lián)盟+公司的方式實現(xiàn)成都周邊文旅資源效用最大化。
加強法律法規(guī)體系建設(shè)，科學制定一系列有利于生態(tài)環(huán)境保護、有利于成都中心城市建設(shè)與發(fā)展的法律法規(guī)，創(chuàng)造一切有利于生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護的軟硬環(huán)境條件。生態(tài)文明建設(shè)從根本上要靠制度保障，要推廣環(huán)城生態(tài)區(qū)立法保護的做法，切實加強對生態(tài)空間的立法保護，嚴格實施資源環(huán)境生態(tài)紅線管控，劃定城鎮(zhèn)發(fā)展邊界；從資源產(chǎn)權(quán)、資源有償使用和生態(tài)補償?shù)确矫嫒胧郑涌鞓?gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系；堅持源頭嚴防、過程嚴管、違法嚴查，實施最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，強化政府、社會、市民的環(huán)境保護責任意識，形成推動綠色發(fā)展的激勵和約束機制。
在城市發(fā)展規(guī)劃、各類園區(qū)規(guī)劃中要把生態(tài)發(fā)展規(guī)劃作為重要組成部分，生態(tài)用地占比應作出明確規(guī)定。在規(guī)劃、建設(shè)生產(chǎn)園區(qū)和生活區(qū)域時，應保留生態(tài)機理，在產(chǎn)城單元中，合理規(guī)劃生態(tài)、生產(chǎn)和生活“三生”空間，堅持運用生態(tài)的辦法解決生態(tài)問題。要持續(xù)增加生態(tài)產(chǎn)品有效供給，加快修復“山水田林湖”生態(tài)本底，深入實施水生態(tài)系統(tǒng)2025規(guī)劃，積極開展水生態(tài)文明試點，堅持生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水“三水共治”，加強城市水功能體系的重構(gòu)，打造“六河貫都、百水潤城”的水靈成都。同時，要通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和加大環(huán)保執(zhí)法力度，深入開展大氣污染治理，持續(xù)改善空氣質(zhì)量，進一步減少重污染天氣。要加強土壤污染分類分級管控，推進污染土壤治理修復。深入實施“增綠添木”工程，系統(tǒng)規(guī)劃打造一批城市森林公園、城市中央公園、城市生態(tài)公園，完善市域綠道體系和城市綠地體系，大幅度提高綠化覆蓋率和森林覆蓋率紅線標準，再現(xiàn)“城在林中、城在綠中”的景象，讓成都的天更藍、地更綠、水更清。
總之，成都推進國家中心城市建設(shè)，無疑將推動四川全省乃至整個西部地區(qū)全面小康社會的實現(xiàn)。這是一個龐大的巨系統(tǒng)又超越系統(tǒng)性的偉大實踐，是全民主動和被動參與的一項連續(xù)性、持久性、互動性極強的共謀，就像手指和琴弦的關(guān)系，彼此互動和諧了，才會有美妙的樂章。所以，國家中心城市建設(shè)的時間表不能僅僅掌握在決策者手中，要充分遵循循序漸進的科學規(guī)律，要有一系列智慧資源的支撐，更要充分依靠并發(fā)動人民群眾廣泛參與的實在舉措。只有群眾動員起來了，人民滿意了，歷史檢驗合格了，我們才會迎來國家中心城市真正建成的那一天。
(作者系西財智庫首席研究員）
